NUEVO ENFOQUE DE ANÁLISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO:

NUEVO ENFOQUE DE ANÁLISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO:

Jaime Gazmuri Mujica

El presupuesto es la herramienta fundamental de asignación de los recursos del Estado y de definición de la magnitud de las políticas públicas en sus diversas áreas de intervención: desde la seguridad a la educación, la salud y la previsión social; la defensa; la ciencia y la innovación; la inversión pública en infraestructura y en energía. Constituye la herramienta fundamental de los gobiernos para realizar sus programas. El proceso de formulación aprobación presupuestaria expresa, de manera ideal, la discusión de la sociedad, a través de

sus representantes —Poder Ejecutivo y Parlamento—, de las prioridades sociales mediante la asignación de los recursos públicos. No es este, sin embargo, el único rol del presupuesto en nuestras economías.

El presupuesto se ha convertido también, y crecientemente, en uno de los principales instrumentos de la política macroeconómica de los países, junto con la política monetaria. La política fiscal determina en alto grado los equilibrios macroeconómicos capaces de dar estabilidad al desarrollo. En tiempos de crisis o de turbulencias económicas el debate presupuestario tiende a concentrarse en este aspecto más que en el anterior y de manera muy particular en países, como varios de los nuestros, que deben servir pesadas deudas externas. El proceso de ejecución presupuestaria también es considerado crecientemente un instrumento de gestión pública: no sólo importa el nivel del gasto sino la eficacia y la eficiencia de las políticas y los programas en los que se descompone.

Existe una creciente demanda, asimismo, de transparencia tanto en la formulación, el debate y la aprobación, como en su ejecución. La transparencia se concibe tanto como un elemento que permite la participación de los ciudadanos, los territorios y los grupos de interés en la definición del principal instrumento de política pública, como un antídoto contra las tendencias a la corrupción que genera una ejecución presupuestaria opaca y discrecional por parte de las agencias del Ejecutivo.

En las publicaciones del Foro Parlamentario se sostiene que el presupuesto público es la herramienta clave de la política fiscal, mediante la cual el gobierno ejerce de manera efectiva su capacidad para promover el desarrollo económico, social e institucional de un país (Belikow y García López, 2010)

Se puede afirmar, en síntesis, que el presupuesto, y el proceso que le da origen, tiene una incidencia fundamental en cuatro ámbitos de la vida social: en la definición de las políticas públicas de todas las esferas en que interviene el Estado, determinando sus prioridades económicas, sociales, culturales y territoriales; en la determinación de la política macroeconómica; en la calidad de la gestión gubernativa; y finalmente, en la calidad democrática del sistema político.

En la medida en que en todos los sistemas democráticos tanto el presupuesto como las distintas leyes que lo condicionan o lo complementan son aprobados por los parlamentos, se puede afirmar que esta es la principal legislación a la que deberían dedicar sus esfuerzos y competencias ordinarias. Ello significa un desafío mayor. En primer lugar porque el análisis presupuestario tiene una complejidad técnica que supera, normalmente, las competencias personales de los parlamentarios, sin perjuicio de su aptitud para definir las opciones políticas que están en juego. Segundo, porque a diferencia del resto de la legislación se trata de un proceso legislativo continuo: el presupuesto anual depende en alta medida del anterior y los parlamentos no sólo aprueban, sino también en diversos grados según las condiciones nacionales, participan en el control de la ejecución presupuestaria e incluso en la  evaluación de determinados programas En la literatura especializada reciente se señala que en el análisis del proceso presupuestario debe basarse una serie de premisas que involucran un enfoque multidimensional que va más allá de aspectos técnicos, políticos e institucionales (Hallerberg, Scartascini y Stein, 2010).

El primer elemento es que el proceso presupuestario no debe analizarse como parte de una discusión técnica y aislada, pues constituye un elemento fundamental del proceso general de formulación de políticas públicas y de las leyes. Estas últimas inciden en los gastos futuros, teniendo implicancias para las negociaciones presupuestarias.

En segundo término, está la evidencia de que los resultados no pueden explicarse totalmente basándose en una o dos dimensiones políticas e institucionales: se debe considerar a los actores, sus interacciones y el resultado de éstas.

En tercer lugar, es muy importante analizar no sólo las reglas jurídicas formales que determinan el debate y la aprobación presupuestaria, sino incorporar la indagación y el estudio de las prácticas reales propias de cada realidad nacional.