PARTE 2
VI. DESARROLLO DE LA TEORÍA
A. Consideraciones
previas
En los acápites que
siguen se muestran los aspectos
conceptuales y metodológicos que el
Ejecutivo viene impulsando con la
finalidad de que el Presupuesto por Proyecto
sea entendido y aplicado por todos los niveles institucionales que
integran al Sector Público.
Conviene destacar
que la práctica en el desarrollo algunos
cursos y seminarios taller sobre la nueva técnica por quien suscribe esta monografía, ha
determinado la necesidad de agregar
algunos tópicos de interés para el desarrollo exitoso del nuevo método como
son: el establecimiento de las condiciones de posibilidad y relevancia de lo
presupuestario, a los fines de acotar el
término de “Proyecto Presupuestario” que es muy amplio; dar cabida a los conceptos de centros de
gestión productiva especializado y diversificado para resolver los problemas de
economías de escala que se presentan, fundamentalmente, con los organismos pequeños que en la mayoría
de los casos producen bienes o servicios
con recursos reales y
financieros comunes en centros diversificados de producción; las tecnologías de producción empleadas tanto
en la institución como en los centros de gestión productiva que la conforman,
pues existen varias formas de organizarse, en un órgano o ente público para
lograr los proyectos presupuestarios; (Observe como se organizan la Universidad Central de
Venezuela y la Universidad Simón Bolívar para formar a sus egresados)
finalmente, el agregado de la teoría referente a las tareas de las acciones
específicas que producen algún servicio o de las acciones específicas de los
proyectos que se expresan en desarrollo de infraestructura física, por la importancia
que esta producción intermedia tiene en la formulación de los
anteproyectos y proyectos de presupuesto
para un ejercicio determinado. La determinación de las tareas o trabajos es tan importante como
especificar los objetivos o productos terminales de cualquier órgano o ente
público.
B. Condiciones de posibilidad y relevancia de lo presupuestario
1. Posibilidad
En el ámbito presupuestario, los productos deben ser perfectamente
definibles y diferenciables de otros productos pertenecientes a otras
relaciones de insumo-producto. Si esta condición no se cumple, es imposible
agotar el universo del campo de lo presupuestario sin duplicaciones y asignar
recursos por productos.
2. Relevancia
El producto presupuestario requiere un centro de gestión productiva de
suficiente relevancia dentro de la red de producción de un órgano o ente
del sector público, al cual no resulte
oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este concepto se
presentan con las acciones operacionales y las tareas y trabajos como productos
componentes de las acciones específicas u obras que se analizan más
adelante. En efecto, en la construcción
de una carretera, sería irrelevante y poco práctico aplicar todo el proceso
presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras. (Estudios
topográficos, estudios de suelos, movimiento de tierras, pavimentado, servicia
de aguas negras, entre otros).
C. Centros de gestión productiva
especializado y diversificado
El producto presupuestario requiere un centro de gestión productiva de
suficiente relevancia dentro de la red de producción de un órgano o ente
del sector público, al cual no resulte
oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este concepto se
presentan con las acciones operacionales y las tareas y trabajos como productos
componentes de las acciones específicas de los Proyectos presupuestarios y de las Acciones Centralizadas que se
analizan más adelante. En efecto, en la
construcción de una carretera, sería irrelevante y poco práctico aplicar todo
el proceso presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras como
acciones específicas que son. (Estudios topográficos, estudios de suelos,
movimiento de tierras, pavimentado, servicia de aguas negras, entre otros).
Un centro de gestión productiva es un centro de asignación formal de recursos en función de
una producción previsible y a su nivel, en consecuencia, se realiza
un proceso productivo. Un centro
de gestión productiva diversificado es aquel que, por razones de economías de
escala de producción, tiene bajo una misma organización formalmente individida
o de mínimo nivel, varios procesos productivos diferenciados y, por tanto,
produce diversos tipos de bienes o servicios.
Ejemplo de este tipo de centros se halla en los municipios pequeños. Estos realizan la misma producción que un municipio
grande, pero mientras en estos últimos
existen centros de gestión productiva especializados para cada uno de los
productos, bienes o servicios que realizan, en los pequeños, por el contrario,
varios de estos productos se logran en un centro de gestión productivo diversificado. En la medida en que el municipio crece y
dispone de mayores recursos, se van especializando los centros. En otras palabras, la teoría permite adecuarse
a la tecnología de producción de cada
institución, impidiendo la burocratización.
Un centro de gestión productiva diversificado se caracteriza porque los
insumos presupuestarios que utiliza son comunes para la producción de diversos
tipos de productos, debido al tipo de tecnología de producción del centro. En ningún caso, la asignación de insumos
presupuestarios debe ocultar el tipo de
tecnología de producción del centro de gestión productiva en aras de otorgar
una mayor flexibilidad en la utilización de los insumos. Por tanto, cada centro de gestión productiva
debe presupuestarse en forma individual.
En el centro de gestión productiva especializado, por el contrario,
sólo se lleva a cabo un proceso productivo homogéneo, en razón de que así lo
permiten las economías de escala y por ende se logra un sólo producto terminal
o intermedio.
Un centro de gestión productiva debe reunir, en forma simultánea,
por lo menos los siguientes requisitos.
Ser relevante en la red de condicionamiento, en el sentido de precisar
la tecnología de producción aplicada o seleccionada y justificar el costo de
aplicación de todo el proceso presupuestario a ese nivel.
No sobrepasar el límite en la desagregación formal en la asignación de
recursos que torne costoso, rígido o ineficiente, el proceso integral de
producción.
Dar lugar a productos terminales o intermedios.
Contar con una unidad administrativa responsable por la gestión
productiva, así como de la combinación de los insumos en función de los productos a su nivel...
D.
Tecnologías de producción
1. Aspectos
generales
Para una correcta
delimitación de los tipos de redes de acciones presupuestarias es necesario
considerar las distintas tecnologías de producción que surgen de las relaciones
de insumo-producto y de las relaciones de condicionamiento que se producen en
una institución.
Cada centro de
gestión productiva aplica una tecnología, que está dada por la combinación en
cantidad, calidad y naturaleza de los insumos necesarios para lograr la
producción. Esta tecnología se
denominará tecnología del centro de gestión productiva. Dada la cantidad y
calidad de la producción exigida al centro de gestión productiva por la red de
condicionamiento de las acciones presupuestarias, este tiene diversas opciones
tecnológicas para combinar los insumos en función de la producción que
persigue.
A la vez, las relaciones de condicionamiento entre diversas acciones
presupuestarias conforman la tecnología institucional de producción. En efecto, dada la cantidad y calidad de los
productos terminales, la institución puede tener, varias opciones tecnológicas,
que impliquen una selección diferente de acciones presupuestarias y de la forma
en que ellas pueden condicionarse entre
sí. La red de acciones presupuestarias
no está, en consecuencia, determinada, sino que es objeto de una decisión entre
varias opciones. Por otra parte, toda
tecnología de producción institucional está condicionada por las políticas a
las cuales sirven las acciones presupuestarias terminales. Alteraciones en los
objetivos de las políticas, afectan la cantidad y calidad de los productos
terminales y, en consecuencia de ello, puede ser necesaria una modificación de
la tecnología institucional de producción.
Las opciones
tecnológicas que tiene una institución pueden constituir variantes de una misma
tecnología o implicar tipos de tecnologías diferentes.
Veamos primero este
último concepto, a través del análisis de las tecnologías, tanto en la
administración central como en las empresas públicas.
2. Tipos de tecnologías
institucionales de producción
A título de
ejemplo, se analizan a continuación algunas de las más comunes tecnologías
institucionales de producción en sus formas puras:
a. Por acciones presupuestarias terminales
Esta tecnología se
caracteriza porque todos los nudos de la red de condicionamiento son, al mismo
tiempo, acciones presupuestarias. Es decir, cada nudo de la red de
condicionamiento tiene insumos formalmente asignados y se produce una
distinción clara entre acciones presupuestarias terminales e intermedias. En esta tecnología, las relaciones entre las
producciones de las acciones presupuestarias son exclusivamente de
condicionamiento y ningún producto de una acción presupuestaria es, a la vez,
insumo de otra acción presupuestaria.
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