miércoles, 20 de junio de 2012

EL PRESUPUESTO POR PROYECTOS. LA EXPERIENCIA VENEZOLANA

ARTICULO ESCRITO POR EL MAESTRO DE MAESTRO EN EL CAMPO PRESUPUESTARIO: VICTOR ARRIECHI: CON MIS PALABRAS DE RESPETO Y ADMIRACION

EL PRESUPUESTO POR PROYECTOS. LA  EXPERIENCIA VENEZOLANA


PRESENTACIÓN

Esta monografía se ha escrito, básicamente con fines docentes,  tomando en cuenta la teoría que   se viene impulsando desde los Ministerios de Planificación y Desarrollo y el Ministerio de Finanzas, y dentro de este último ministerio, por la  Oficina Nacional de Presupuesto, (ONAPRE) organismos que gentilmente  me  han   suministrado  la información disponible sobre la nueva metodología a implantar en el proceso presupuestario de los diferentes órganos y entes del Sector Público,   a partir del ejercicio presupuestario del 2006. La decisión por el desarrollo del trabajo la tomé por cuanto aprecié que el  Presupuesto por Proyectos a imponer,  posee   similares elementos de la programación  a los empleados por el Presupuesto por Programas; de hecho, y  para complementarlo y hacerlo más comprensible, hemos creído conveniente agregar a los aspectos conceptuales divulgados,  algunos tópicos  de la teoría del Presupuesto por Programas, como son entre otros, los referidos a las condiciones de posibilidad y relevancia de lo presupuestario,  para  de acotar  el concepto de proyecto presupuestario;  el concepto de centro de gestión productiva especializado y diversificado,  para resolver el problema de los organismos que,  en un mismo centro de gestión productiva, con los mismos insumos o recursos,  producen varios productos, entre otras causas,  porque no tienen los suficientes recursos para especializar los centros; (es el caso por ejemplo, de los municipios   pequeños) lo concerniente a las tecnologías institucionales de producción y la de los   centros de gestión productiva que las integran,  debido a las diversas formas en que puede organizarse un órgano o ente público para cumplir su misión ;  finalmente,  el concepto de tarea,  como componentes de las acciones específicas que originan servicios o los trabajos de las obras como partes integrantes  de la infraestructura física que se construye, por la importancia que tiene en el proceso presupuestario público, en particular en el momento de formular el anteproyecto y proyecto de presupuesto de los órganos y entes públicos.  

 Se desea destacar además que,  para  la conformación del trabajo hemos tomado parte de la teoría expuesta en el libro Bases Teóricas del Presupuesto Por Programas  puesto en vigencia por la Oficina Central de Presupuesto en el año 1979.

 De igual forma,  queremos dejar  claramente establecido,  que  no obstante lo aseverado en los párrafos anteriores, la preparación del trabajo es de la exclusiva responsabilidad del autor,   y por tanto,  en nada compromete a las personas o instituciones que amablemente  colaboraron  aportando información para  su redacción final. 

I. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO POR PROYECTOS.

A. En Venezuela se venía  utilizando,  desde el año 1971, al Presupuesto por Programas como  técnica de aplicación en  el proceso presupuestario  de los órganos y entes  del sector público.   En  la Ley de Presupuesto de 1960,  ya se incluía información de los principales elementos de la programación exigidos por dicha técnica, elementos estos que aparecían como    anexos al presupuesto tradicional.

B. Al  redactar el articulado del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, e incluir en el Artículo 2º de dicho Reglamento la obligatoriedad por el uso del Presupuesto por Programas,  hubo consenso de que la “técnica más adecuada” a emplear en el proceso presupuestario público, era la del Presupuesto por Programas, quizá  influyendo  en ello,  la experiencia por  más de cuarenta años de su  uso en Venezuela y  en la  mayoría de los países de la América Latina y del Caribe.

C. Desde  época reciente, se viene impulsando desde el Ministerio de Planificación y Desarrollo, la necesidad de emplear una nueva técnica para presupuestar dentro del sector público, y  se  comenzó a trabajar para darle vigencia    al denominado Presupuesto por Proyectos.  Con tal propósito,  se efectuaron  reuniones de  coordinación   entre el Ministerio de Planificación y Desarrollo, Ministerio de Finanzas  y  la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), a los fines de  aplicar  la  referida técnica,      y al efecto,  se realizaron   los estudios tendentes  a la   creación de  la teoría que  permitiera dar sustento  a la nueva metodología . Los aspectos centrales de dicha teoría fueron desarrollados, divulgados utilizados     en la formulación   de  la  Ley de Presupuesto para el Ejercicio  Fiscal de 2006. Se avanza en la teoría correspondiente al resto de las etapas del proceso presupuestario,  con el propósito de aplicarla a todo el sector público venezolano. En las gobernaciones, el nuevo método se ha  encontrado  con el escollo de que en  estos niveles de gobierno la base jurídica que rige la materia presupuestaria,  prescribe al Presupuesto por Programas como técnica, por lo que  los poderes legislativos y ejecutivo de dichas entidades deberán promover los cambios  que posibiliten  el uso del nuevo método por todo el sector público.

 En   los  siguientes acápites  se comentan los aspectos conceptuales y metodológicos más importante que dan sustento a la nueva técnica, enfatizando en la base jurídica, los requisitos a considerar en su implantación para que dicha técnica tenga éxito, las ventajas que se le señalan al nuevo método y los aspectos centrales que encierra la teoría desarrollada, con  los  comentarios que se ha considerado conveniente agregar. 

II. BASE JURÍDICA.

A. Contenida  en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Existen varios artículos en la Carta Magna que  se relacionan, de una u otra manera, con el Presupuesto Público Venezolano; no obstante, es el artículo 315 el  que en forma tácita señala las exigencias que debe tener el método que se emplee en el sistema presupuestario público venezolano, cuando establece:

1.  Que cada objetivo debe tener los créditos presupuestarios correspondientes
2. Que en los presupuestos deben estar presentes todos los elementos de la
    Programación, en particular del recurso humano.   
3. Que cuando sea posible, los presupuestos de los órganos y entes del Sector Público
    Deben contener los respectivos indicadores de desempeño, cuando ello sea factible...

B. Contenida en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector  Público
     (LOAFSP).

 El artículo 14 de esta Ley recoge en su totalidad los mandatos expresos en la Constitución  arriba señalados, con el siguiente agregado:

“Los presupuestos públicos de gastos contendrán los gastos corrientes y de capital, y utilizarán las técnicas más adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las políticas, planes de acción y la producción de bienes y servicios de los órganos y entes del sector público……”

“El reglamento de esta Ley establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos e ingresos que serán utilizados. “

C. Reglamento Nº 1 de la LOAFSP.

En el artículo 2º de este   Reglamento  se da vigencia al Presupuesto por Proyectos cuando  señala:

“Artículo 2. Los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del Presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas como las categorías presupuestarias de mayor nivel y por acciones específicas como categorías de menor nivel. Esta técnica se aplicará a las restantes etapas o fases del proceso presupuestario,  de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podrá crear de oficio o autorizar a solicitud de los órganos o entes, categorías equivalentes a las señaladas en este artículo.”


III. RAZONES DEL CAMBIO.

Las razones que se aducen  para el cambio son las siguientes:

A. La actual técnica de formulación presupuestaria se basa en la definición de programas que se crean en función de la misión del organismo; sin embargo, la gestión de gobierno se ha visto en la necesidad de emprender proyectos con multiobjetivos,  gerenciados por un órgano o ente, que en ocasiones traspasan la misión del mismo.

B. Adicionalmente se ha venido impulsando un proceso de contraloría social que se ve dificultado en su seguimiento presupuestario, al agrupar bajo un amplio programa las acciones que se emprenden y financian con el presupuesto público en pro de la comunidad.


A nuestro juicio, han debido privar  otro tipo de razones para el cambio, pues opinamos que  los propósitos antes mencionados, igual se han podido lograr con el Presupuesto por Programas

IV. VENTAJAS.

Como principales ventajas del cambio se destacan:

A. Mejorar la efectividad, eficiencia y transparencia de la gestión pública, en función de los objetivos y estrategias del desarrollo de la Nación.

B. Proporciona una mejor y mayor vinculación plan – presupuesto.

 C. Simplifica  la estructura presupuestaria.

 D. Permite visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisión en todas las etapas del proceso presupuestario       .

 E. Facilita la gestión pública en función de las políticas y objetivos estratégicos 

 F. Permite una mejor evaluación y control del presupuesto.

G. Concibe al Proyecto como el punto focal del proceso presupuestario a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad.


V. REQUISITOS Y SUPUESTOS   QUE IMPLICA SU IMPLANTACIÓN 

Íntimamente relacionado con la propuesta de establecer una nueva metodología para presupuestar dentro del    sector público,  y con la finalidad  de que sirvan como elementos a tener presente para no cometer los mismos errores del Presupuesto por Programas, se incluyen a continuación los requisitos y principales supuestos  que deben ser considerados en el desarrollo y uso  del Presupuesto por Proyectos, sin los cuales su éxito, se verá,  .sin lugar a dudas, mediatizado. 

A. CREACIÓN DE TEORÍA. La principal limitación a resolver es la de  continuar creando y revisando  la  teoría que de explicación a los diferentes usuarios del presupuesto público: investigadores, estudiantes, centros de enseñanza de la disciplina, entre otros,  las características del nuevo método,  a objeto de que  lo puedan emplear.  En el sentido  enunciado, las universidades, los institutos universitarios y los centros de enseñanza,  tanto público como privado,  deben modificar los pensa de estudios relacionados con la disciplina.  Esta limitación se está cubriendo, en parte, con la elaboración de los aspectos conceptuales básicos, que tanto el Ministerio de Planificación y Desarrollo como el Ministerio de Finanzas, a través de  la Oficina Nacional de Presupuesto desarrollaron   y que han comenzado a divulgar en los diversos  órganos y entes públicos para la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto del 2006,  y que se está escribiendo la teoría  para    las restantes etapas del proceso presupuestario.

B. VINCULACIÓN PLAN – PRESUPUESTO.

 Aun cuando integra otro sistema  y no precisamente forma parte del sistema financiero, el Sistema de Planificación debe ofrecer,  a través de sus  instrumentos, en particular del Plan Anual Operativo, la información que oriente  de manera oportuna, la formulación de los proyectos de presupuesto de los órganos y entes del sector público.

La no elaboración del Plan Anual Operativo precediendo a la formulación del proyecto de presupuesto, ha sido una de los obstáculos no resueltos,  que ha  confrontado el Presupuesto por Programas. Los esfuerzos realizados para obviar el problema han sido de variada naturaleza, pero a nivel del órgano rector del sistema de planificación ha privado lo político sobre lo técnico y la tan necesaria vinculación del presupuesto con el plan, no se ha podido lograr. En los actuales momentos,   y con el apoyo de un marco jurídico que le da sustento, los órganos rectores de ambos sistemas realizan  serios esfuerzos por lograr la tan necesaria  vinculación,  y de hecho,  se han realizado reuniones de coordinación para solventar el problema, y en la nueva etapa,  los proyectos como categorías presupuestarias deben enmarcarse en los lineamientos generales del sistema de planificación aprobados por la Asamblea Nacional y en las directrices  estratégicas aprobadas en el Fuerte Tiuna. A nuestro juicio, la vinculación plán–presupuesto no es difícil lograrla. Si desde el punto de vista teórico las operaciones del Plan Anual Operativo constituyen los bienes o servicios terminales de las instituciones y los proyectos como categorías presupuestarias también expresan la producción terminal institucional ¿Cuál es el problema? Lo único que se requiere es voluntad política para que la información de las operaciones de los órganos o entes públicos se ofrezca precediendo a la formulación presupuestaria. Para que las operaciones del Plan Anual Operativo sirvan de base para la formulación de los proyectos de presupuesto de los diferentes organismos públicos, el cronograma para su elaboración debe comenzar dos o tres meses  antes de   la elaboración de los proyectos,   de presupuesto, pues de no ser así, la información se hace extemporánea.  Hay que tener presente,   que  la formulación  de los proyectos de presupuesto debe  comenzar  a finales de enero o primera quincena de febrero del año anterior al que se presupuesta.

C. DISEÑO CORRECTO DE LA RED DE CATEGORÍAS PRESUPUESTARIAS.

Uno de los mayores inconvenientes que ha tenido la aplicación del Presupuesto por Programas,  ha sido la deficiente estructuración de las redes de producción  y de categorías presupuestarias de las instituciones. El Órgano Rector del Sistema Presupuestario puso  en vigencia, hace más de treinta años, una teoría para dar solución al problema y se avanzó mucho en tal sentido, pero aun persisten muchos organismos en donde este inconveniente no se ha podido solventar. 

Se debe tener presente, que los niveles institucionales dentro del sector público son cambiantes  y cada cambio amerita un estudio particular. (Compárese la estructura del la Administración Central de 1998 con la actual  y se podrán observar los grandes cambios que se ha efectuado) No diseñar en forma correcta las estructuras presupuestarias institucionales va en detrimento de exigencias constitucionales y legales,  como lo es  la expresión clara de los proyectos como categorías presupuestarias, la determinación de los indicadores de desempeño e incluso  el logro de la transparencia y solvencia en el uso de los recursos públicos.


D.   ASPECTOS LEGALES DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS.

En las leyes de presupuesto de las entidades federales y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se exige  todavía  la aplicación del Presupuesto por Programas como técnica a usar en el proceso presupuestario de estos niveles institucionales,  por lo que,  se deberán instrumentar  los cambios legales que hagan posible el uso del Presupuesto por Proyectos por  todo el sector público.

E.  IMPLANTACIÓN DE EFICIENTES SISTEMAS DE INFORMACIÓN  

Se hace necesario replantear el gran esfuerzo que se viene realizando desde el año 1995,  por el Ministerio de Finanzas, para impulsar, en una primera fase, el Sistema Integrado de Gestión y Control de la Finanzas Publicas (SIGECOF) y ahora en su segunda fase, del proceso de Modernización de las Finanzas Públicas (PROMAFE).

Se parte del hecho, contrastable, de que uno de los aspectos que ha influido mayormente  en el fracaso del Presupuesto por Programas es que no se ha dispuesto de un eficiente sistema de información que garantice a los gerentes en los diferentes niveles de gobierno tener información real y oportuna de las acciones físicas y financieras que se están produciendo, lo cual no es una utopía pues en otros países esto se está logrando  y en el caso concreto nuestro,  ya algunos avances serios se han venido efectuando con la integración de los sistemas de administración financiera  Se debe entender que hasta tanto no se resuelva el problema de suministro de información  real y oportuna, cualquiera esfuerzo en la mejora de la administración  presupuestaria pública  y de los objetivos que se proponen con la  producción de los bienes o servicios públicos, será un saludo más a la bandera  y seguiremos administrando por crisis.

F. RESISTENCIA AL CAMBIO. 

La crítica que se le hace al Presupuesto por Programas como técnica para presupuestar dentro del Sector Público venezolano,  no deviene del método  que emplea, pues este se explica a cualquier tipo de usuario y es de fácil compresión; lo que sucede, es  que es más fácil programar usando técnicas tradicionales e incrementalistas de presupuestación. Se conocen  los problemas confrontados por   el Presupuesto por Programas  en el transcurso del tiempo, los cuales deben ser  discutidos y considerados para no caer en los mismos errores. Con este propósito nos permitimos reseñar, adicionales a los destacados en los numerales anteriores,  los que a nuestro juicio son los más relevantes.

1. Medición de la producción pública y establecimiento de indicadores de desempeño.

 La otra gran limitante ha sido la referida a la medición de la producción pública y al establecimiento de indicadores de desempeño presupuestario. Las metas y volúmenes de trabajo presentes  en los documentos presupuestarios,  son realmente preocupantes,  por no decir otra cosa. No hay forma para que,  en los órganos y entes públicos, se  exprese una clara diferencia entre la   meta y  el volumen de trabajo. La producción pública, se debe entender,  es  realizada por  especialistas   y es con ellos con quienes se debe conversar para determinar  lo que debemos   colocar en el presupuesto como meta o volumen de trabajo y  por ende a lo que le vamos a  medir y dar seguimiento.  La tarea de identificación de los aspectos físicos de metas y volúmenes de trabajo de las categorías presupuestarias debe ser realizada, en el orden nacional por la Oficina Nacional de Presupuesto con  los especialistas que tienen que ver con la producción de los bienes o servicios públicos. Con ellos se debe identificar lo que debe ser objeto de asignación de recursos y por tanto del respectivo seguimiento. A nivel institucional la tarea que se comenta debe realizarla la unidad de presupuesto del órgano o ente respectivo...

2. Auxilio de otros sistemas presupuestarios.

 Entender que el Presupuesto por Proyectos como técnica para presupuestar requiere, a los fines de  lograr el  éxito deseado, del auxilio y apoyo de otros sistemas que no han venido operando de manera eficiente, como son por ejemplo,  los sistemas de programación y reprogramación de la ejecución del presupuesto y del sistema de modificaciones presupuestarias. Si se desea obtener transparencia en el uso de los recursos, estos dos  sistemas deben operar en forma adecuada.

G. CAPACITACIÓN Y ADIESTRAMIENTO 

 Para que la reforma presupuestaria que se lleva a cabo de los frutos esperados, se  hace imprescindible  la  preparación de  un plan de capacitación y adiestramiento  que cubra, en una primera etapa, a los órganos de la República y a sus entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales,  para luego llevar la reforma a los niveles estadales y municipales,  así como  a las empresas públicas. Esta etapa debe estar bajo el  comando de la ONAPRE, en    cuyo seno debe crearse una unidad de capacitación e inducción – como existe en la mayoría de los países -   no sólo para atender a su personal técnico, sino cubrir de igual forma, a los funcionarios que laboran en las unidades de presupuesto del os diferentes órganos y entes del sector público. La capacitación y adiestramiento debe ser permanente y sistematizada, y no como lo  ha sido hasta ahora asistémica y casuística.    En el  orden de ideas señalado,   el Órgano Rector  del Sistema Presupuestario, debe preparar un contenido programático analítico con los principales temas que deben abordarse,  sobre  la administración presupuestaria pública,  que sirva como marco de referencia para los que, en una u otra forman, tienen que ver  con el ejercicio de la docencia en las instancias tanto públicas como privadas. Como una forma de llegar a todos los estratos que participan en el sector público, en materia presupuestaria, se sugiere que dentro de la capacitación y adiestramiento a realizar,   el Órgano Rector Presupuestario, programe  un  gran seminario regional de presupuesto,  con participación masiva de todos los niveles de gobierno, que garanticen la comprensión y   éxito que se espera de la nueva técnica. 

H. OTROS SUPUESTOS BÁSICOS. Como otros supuestos básicos que exige la preparación del Presupuesto por Proyectos, se    señalan:


1. La difusión oportuna de las políticas económicas y financieras por parte de los órganos rectores a la ONAPRE y de esta a los organismos de la República y a sus entes adscritos.

La política presupuestaria para  periodo determinado debe ser anunciada con suficiente antelación, tal como está previsto en el  Reglamento Nº 1 de la LOAFSP, es decir,  antes del 30 de Junio de cada año y no como es práctica común  que faltando pocos días para la fecha de la entrega del Proyecto de Ley a la Asamblea Nacional,  muchos organismos no conozcan  las orientaciones de la política presupuestaria ni  su cuota. La no entrega de la  política presupuestaria en la fecha legalmente establecida,  propicia pérdida de calidad en la información física y financiera del documento presupuestario.

2. Remisión oportuna de los anteproyectos de presupuesto por parte de los órganos de la República y sus entes adscritos a la ONAPRE, para la consolidación del Proyecto de  Ley de Presupuesto

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