NUEVO ENFOQUE DE ANÁLISIS DEL
PROCESO PRESUPUESTARIO:
Jaime Gazmuri Mujica
El presupuesto es la herramienta fundamental de
asignación de los recursos del Estado y de definición de la magnitud de las
políticas públicas en sus diversas áreas de intervención: desde la seguridad a
la educación, la salud y la previsión social; la defensa; la ciencia y la innovación;
la inversión pública en infraestructura y en energía. Constituye la herramienta
fundamental de los gobiernos para realizar sus programas. El proceso de formulación
aprobación presupuestaria expresa, de manera ideal, la discusión de la
sociedad, a través de
sus representantes —Poder Ejecutivo y Parlamento—, de
las prioridades sociales mediante la asignación de los recursos públicos. No es
este, sin embargo, el único rol del presupuesto en nuestras economías.
El
presupuesto se ha convertido también, y crecientemente, en uno de los
principales instrumentos de la política macroeconómica de los países, junto con
la política monetaria. La política fiscal determina en alto grado los
equilibrios macroeconómicos capaces de dar estabilidad al desarrollo. En
tiempos de crisis o de turbulencias económicas el debate presupuestario tiende
a concentrarse en este aspecto más que en el anterior y de manera muy
particular en países, como varios de los nuestros, que deben servir pesadas deudas
externas. El proceso de ejecución presupuestaria también es considerado
crecientemente un instrumento de gestión pública: no sólo importa el nivel del
gasto sino la eficacia y la eficiencia de las políticas y los programas en los
que se descompone.
Existe una creciente demanda, asimismo, de transparencia
tanto en la formulación, el debate y la aprobación, como en su ejecución. La
transparencia se concibe tanto como un elemento que permite la participación de
los ciudadanos, los territorios y los grupos de interés en la definición del
principal instrumento de política pública, como un antídoto contra las tendencias
a la corrupción que genera una ejecución presupuestaria opaca y discrecional
por parte de las agencias del Ejecutivo.
En las publicaciones del Foro Parlamentario se sostiene
que el presupuesto público es la herramienta clave de la política fiscal,
mediante la cual el gobierno ejerce de manera efectiva su capacidad para promover
el desarrollo económico, social e institucional de un país (Belikow y García
López, 2010)
Se puede
afirmar, en síntesis, que el presupuesto, y el proceso que le da origen, tiene
una incidencia fundamental en cuatro ámbitos de la vida social: en la definición
de las políticas públicas de todas las esferas en que interviene el Estado,
determinando sus prioridades económicas, sociales, culturales y territoriales; en
la determinación de la política macroeconómica; en la calidad de la gestión
gubernativa; y finalmente, en la calidad democrática del sistema político.
En la medida en que en todos los sistemas democráticos
tanto el presupuesto como las distintas leyes que lo condicionan o lo
complementan son aprobados por los parlamentos, se puede afirmar que esta es la
principal legislación a la que deberían dedicar sus esfuerzos y competencias
ordinarias. Ello significa un desafío mayor. En primer lugar porque el análisis
presupuestario tiene una complejidad técnica que supera, normalmente, las
competencias personales de los parlamentarios, sin perjuicio de su aptitud para
definir las opciones políticas que están en juego. Segundo, porque a diferencia
del resto de la legislación se trata de un proceso legislativo continuo: el
presupuesto anual depende en alta medida del anterior y los parlamentos no sólo
aprueban, sino también en diversos grados según las condiciones nacionales,
participan en el control de la ejecución presupuestaria e incluso en la evaluación de determinados programas En la
literatura especializada reciente se señala que en el análisis del proceso
presupuestario debe basarse una serie de premisas que involucran un enfoque multidimensional
que va más allá de aspectos técnicos, políticos e institucionales (Hallerberg,
Scartascini y Stein, 2010).
El primer elemento es que el proceso presupuestario
no debe analizarse como parte de una discusión técnica y aislada, pues
constituye un elemento fundamental del proceso general de formulación de políticas
públicas y de las leyes. Estas últimas inciden en los gastos futuros, teniendo
implicancias para las negociaciones presupuestarias.
En segundo término, está la evidencia de que los resultados
no pueden explicarse totalmente basándose en una o dos dimensiones políticas e
institucionales: se debe considerar a los actores, sus interacciones y el
resultado de éstas.
En tercer lugar, es muy importante analizar no sólo
las reglas jurídicas formales que determinan el debate y la aprobación
presupuestaria, sino incorporar la indagación y el estudio de las prácticas
reales propias de cada realidad nacional.
