En los acápites que
siguen se muestran los aspectos
conceptuales y metodológicos que el
Ejecutivo viene impulsando con la
finalidad de que el Presupuesto por Proyecto
sea entendido y aplicado por todos los niveles institucionales que
integran al Sector Público.
Conviene destacar
que la práctica en el desarrollo algunos
cursos y seminarios taller sobre la nueva técnica por quien suscribe esta monografía, ha
determinado la necesidad de agregar
algunos tópicos de interés para el desarrollo exitoso del nuevo método como
son: el establecimiento de las condiciones de posibilidad y relevancia de lo
presupuestario, a los fines de acotar el
término de “Proyecto Presupuestario” que es muy amplio; dar cabida a los conceptos de centros de
gestión productiva especializado y diversificado para resolver los problemas de
economías de escala que se presentan, fundamentalmente, con los organismos pequeños que en la mayoría
de los casos producen bienes o servicios
con recursos reales y
financieros comunes en centros diversificados de producción; las tecnologías de producción empleadas tanto
en la institución como en los centros de gestión productiva que la conforman,
pues existen varias formas de organizarse, en un órgano o ente público para
lograr los proyectos presupuestarios; (Observe como se organizan la Universidad Central de
Venezuela y la Universidad Simón Bolívar para formar a sus egresados)
finalmente, el agregado de la teoría referente a las tareas de las acciones
específicas que producen algún servicio o de las acciones específicas de los
proyectos que se expresan en desarrollo de infraestructura física, por la importancia
que esta producción intermedia tiene en la formulación de los
anteproyectos y proyectos de presupuesto
para un ejercicio determinado. La determinación de las tareas o trabajos es tan importante como
especificar los objetivos o productos terminales de cualquier órgano o ente
público.
B. Condiciones de posibilidad y relevancia de lo presupuestario
1. Posibilidad
En el ámbito presupuestario, los productos deben ser perfectamente
definibles y diferenciables de otros productos pertenecientes a otras
relaciones de insumo-producto. Si esta condición no se cumple, es imposible
agotar el universo del campo de lo presupuestario sin duplicaciones y asignar
recursos por productos.
2. Relevancia
El producto presupuestario requiere un centro de gestión productiva de
suficiente relevancia dentro de la red de producción de un órgano o ente
del sector público, al cual no resulte
oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este concepto se
presentan con las acciones operacionales y las tareas y trabajos como productos
componentes de las acciones específicas u obras que se analizan más
adelante. En efecto, en la construcción
de una carretera, sería irrelevante y poco práctico aplicar todo el proceso
presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras. (Estudios
topográficos, estudios de suelos, movimiento de tierras, pavimentado, servicia
de aguas negras, entre otros).
C. Centros de gestión productiva
especializado y diversificado
El producto presupuestario requiere un centro de gestión productiva de
suficiente relevancia dentro de la red de producción de un órgano o ente
del sector público, al cual no resulte
oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este concepto se
presentan con las acciones operacionales y las tareas y trabajos como productos
componentes de las acciones específicas de los Proyectos presupuestarios y de las Acciones Centralizadas que se
analizan más adelante. En efecto, en la
construcción de una carretera, sería irrelevante y poco práctico aplicar todo
el proceso presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras como
acciones específicas que son. (Estudios topográficos, estudios de suelos,
movimiento de tierras, pavimentado, servicia de aguas negras, entre otros).
Un centro de gestión productiva es un centro de asignación formal de recursos en función de
una producción previsible y a su nivel, en consecuencia, se realiza
un proceso productivo. Un centro
de gestión productiva diversificado es aquel que, por razones de economías de
escala de producción, tiene bajo una misma organización formalmente individida
o de mínimo nivel, varios procesos productivos diferenciados y, por tanto,
produce diversos tipos de bienes o servicios.
Ejemplo de este tipo de centros se halla en los municipios pequeños. Estos realizan la misma producción que un municipio
grande, pero mientras en estos últimos
existen centros de gestión productiva especializados para cada uno de los
productos, bienes o servicios que realizan, en los pequeños, por el contrario,
varios de estos productos se logran en un centro de gestión productivo diversificado. En la medida en que el municipio crece y
dispone de mayores recursos, se van especializando los centros. En otras palabras, la teoría permite adecuarse
a la tecnología de producción de cada
institución, impidiendo la burocratización.
Un centro de gestión productiva diversificado se caracteriza porque los
insumos presupuestarios que utiliza son comunes para la producción de diversos
tipos de productos, debido al tipo de tecnología de producción del centro. En ningún caso, la asignación de insumos
presupuestarios debe ocultar el tipo de
tecnología de producción del centro de gestión productiva en aras de otorgar
una mayor flexibilidad en la utilización de los insumos. Por tanto, cada centro de gestión productiva
debe presupuestarse en forma individual.
En el centro de gestión productiva especializado, por el contrario,
sólo se lleva a cabo un proceso productivo homogéneo, en razón de que así lo
permiten las economías de escala y por ende se logra un sólo producto terminal
o intermedio.
Un centro de gestión productiva debe reunir, en forma simultánea,
por lo menos los siguientes requisitos.
Ser relevante en la red de condicionamiento, en el sentido de precisar
la tecnología de producción aplicada o seleccionada y justificar el costo de
aplicación de todo el proceso presupuestario a ese nivel.
No sobrepasar el límite en la desagregación formal en la asignación de
recursos que torne costoso, rígido o ineficiente, el proceso integral de
producción.
Dar lugar a productos terminales o intermedios.
Contar con una unidad administrativa responsable por la gestión
productiva, así como de la combinación de los insumos en función de los productos a su nivel...
D.
Tecnologías de producción
1. Aspectos
generales
Para una correcta
delimitación de los tipos de redes de acciones presupuestarias es necesario
considerar las distintas tecnologías de producción que surgen de las relaciones
de insumo-producto y de las relaciones de condicionamiento que se producen en
una institución.
Cada centro de
gestión productiva aplica una tecnología, que está dada por la combinación en
cantidad, calidad y naturaleza de los insumos necesarios para lograr la
producción. Esta tecnología se
denominará tecnología del centro de gestión productiva. Dada la cantidad y
calidad de la producción exigida al centro de gestión productiva por la red de
condicionamiento de las acciones presupuestarias, este tiene diversas opciones
tecnológicas para combinar los insumos en función de la producción que
persigue.
A la vez, las relaciones de condicionamiento entre diversas acciones
presupuestarias conforman la tecnología institucional de producción. En efecto, dada la cantidad y calidad de los
productos terminales, la institución puede tener, varias opciones tecnológicas,
que impliquen una selección diferente de acciones presupuestarias y de la forma
en que ellas pueden condicionarse entre
sí. La red de acciones presupuestarias
no está, en consecuencia, determinada, sino que es objeto de una decisión entre
varias opciones. Por otra parte, toda
tecnología de producción institucional está condicionada por las políticas a
las cuales sirven las acciones presupuestarias terminales. Alteraciones en los
objetivos de las políticas, afectan la cantidad y calidad de los productos
terminales y, en consecuencia de ello, puede ser necesaria una modificación de
la tecnología institucional de producción.
Las opciones
tecnológicas que tiene una institución pueden constituir variantes de una misma
tecnología o implicar tipos de tecnologías diferentes.
Veamos primero este
último concepto, a través del análisis de las tecnologías, tanto en la
administración central como en las empresas públicas.
2. Tipos de tecnologías
institucionales de producción
A título de
ejemplo, se analizan a continuación algunas de las más comunes tecnologías
institucionales de producción en sus formas puras:
a. Por acciones presupuestarias terminales
Esta tecnología se
caracteriza porque todos los nudos de la red de condicionamiento son, al mismo
tiempo, acciones presupuestarias. Es decir, cada nudo de la red de
condicionamiento tiene insumos formalmente asignados y se produce una
distinción clara entre acciones presupuestarias terminales e intermedias. En esta tecnología, las relaciones entre las
producciones de las acciones presupuestarias son exclusivamente de
condicionamiento y ningún producto de una acción presupuestaria es, a la vez,
insumo de otra acción presupuestaria.
ARTICULO ESCRITO POR EL MAESTRO DE MAESTRO EN EL CAMPO PRESUPUESTARIO: VICTOR ARRIECHI: CON MIS PALABRAS DE RESPETO Y ADMIRACION
EL PRESUPUESTO POR PROYECTOS. LA EXPERIENCIA VENEZOLANA
PRESENTACIÓN
Esta monografía se
ha escrito, básicamente con fines docentes,
tomando en cuenta la teoría que
se viene impulsando desde los Ministerios de Planificación y Desarrollo
y el Ministerio de Finanzas, y dentro de este último ministerio, por la Oficina Nacional de Presupuesto, (ONAPRE)
organismos que gentilmente me han suministrado la información disponible sobre la nueva
metodología a implantar en el proceso presupuestario de los diferentes órganos
y entes del Sector Público, a partir
del ejercicio presupuestario del 2006. La decisión por el desarrollo del
trabajo la tomé por cuanto aprecié que el
Presupuesto por Proyectos a imponer,
posee similares elementos de la
programación a los empleados por el
Presupuesto por Programas; de hecho, y
para complementarlo y hacerlo más comprensible, hemos creído conveniente
agregar a los aspectos conceptuales divulgados,
algunos tópicos de la teoría del
Presupuesto por Programas, como son entre otros, los referidos a las
condiciones de posibilidad y relevancia de lo presupuestario, para
de acotar el concepto de proyecto
presupuestario; el concepto de centro de
gestión productiva especializado y diversificado, para resolver el problema de los organismos
que, en un mismo centro de gestión
productiva, con los mismos insumos o recursos,
producen varios productos, entre otras causas, porque no tienen los suficientes recursos
para especializar los centros; (es el caso por ejemplo, de los municipios pequeños) lo concerniente a las tecnologías
institucionales de producción y la de los
centros de gestión productiva que las integran, debido a las diversas formas en que puede
organizarse un órgano o ente público para cumplir su misión ; finalmente,
el concepto de tarea, como
componentes de las acciones específicas que originan servicios o los trabajos
de las obras como partes integrantes de
la infraestructura física que se construye, por la importancia que tiene en el
proceso presupuestario público, en particular en el momento de formular el
anteproyecto y proyecto de presupuesto de los órganos y entes públicos.
Se desea destacar además que, para
la conformación del trabajo hemos tomado parte de la teoría expuesta en
el libro Bases Teóricas del Presupuesto Por Programas puesto en vigencia por la Oficina Central de
Presupuesto en el año 1979.
De igual forma, queremos dejar claramente establecido, que no
obstante lo aseverado en los párrafos anteriores, la preparación del trabajo es
de la exclusiva responsabilidad del autor,
y por tanto, en nada compromete a
las personas o instituciones que amablemente
colaboraron aportando información
para su redacción final.
I. ANTECEDENTES DEL
PRESUPUESTO POR PROYECTOS.
A. En Venezuela se venía utilizando,
desde el año 1971, al Presupuesto por Programas como técnica de aplicación en el proceso presupuestario de los órganos y entes del sector público. En la
Ley de Presupuesto de 1960, ya se
incluía información de los principales elementos de la programación exigidos
por dicha técnica, elementos estos que aparecían como anexos al presupuesto tradicional.
B. Al redactar el articulado del Reglamento Nº 1 de
la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, e incluir
en el Artículo 2º de dicho Reglamento la obligatoriedad por el uso del
Presupuesto por Programas, hubo consenso
de que la “técnica más adecuada” a emplear en el proceso presupuestario
público, era la del Presupuesto por Programas, quizá influyendo
en ello, la experiencia por más de cuarenta años de su uso en Venezuela y en la
mayoría de los países de la América Latina y del Caribe.
C. Desde época reciente, se viene impulsando desde el
Ministerio de Planificación y Desarrollo, la necesidad de emplear una nueva
técnica para presupuestar dentro del sector público, y se
comenzó a trabajar para darle vigencia
al denominado Presupuesto por Proyectos.
Con tal propósito, se
efectuaron reuniones de coordinación
entre el Ministerio de Planificación y Desarrollo, Ministerio de
Finanzas y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE),
a los fines de aplicar la referida
técnica, y al efecto, se realizaron los estudios tendentes a la
creación de la teoría que permitiera dar sustento a la nueva metodología . Los aspectos
centrales de dicha teoría fueron desarrollados, divulgados utilizados en la formulación de
la Ley de Presupuesto para el
Ejercicio Fiscal de 2006. Se avanza en
la teoría correspondiente al resto de las etapas del proceso
presupuestario, con el propósito de
aplicarla a todo el sector público venezolano. En las gobernaciones, el nuevo
método se ha encontrado con el escollo de que en estos niveles de gobierno la base jurídica
que rige la materia presupuestaria,
prescribe al Presupuesto por Programas como técnica, por lo que los poderes legislativos y ejecutivo de
dichas entidades deberán promover los cambios
que posibiliten el uso del nuevo
método por todo el sector público.
En
los siguientes acápites se comentan los aspectos conceptuales y
metodológicos más importante que dan sustento a la nueva técnica, enfatizando
en la base jurídica, los requisitos a considerar en su implantación para que
dicha técnica tenga éxito, las ventajas que se le señalan al nuevo método y los
aspectos centrales que encierra la teoría desarrollada, con los
comentarios que se ha considerado conveniente agregar.
II. BASE JURÍDICA.
A. Contenida en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Existen varios
artículos en la Carta Magna que se
relacionan, de una u otra manera, con el Presupuesto Público Venezolano; no
obstante, es el artículo 315 el que en
forma tácita señala las exigencias que debe tener el método que se emplee en el
sistema presupuestario público venezolano, cuando establece:
1. Que cada objetivo debe tener los créditos
presupuestarios correspondientes
2. Que en los presupuestos deben estar
presentes todos los elementos de la
Programación, en particular del recurso humano.
3. Que cuando sea
posible, los presupuestos de los órganos y entes del Sector Público
Deben contener los respectivos indicadores
de desempeño, cuando ello sea factible...
B. Contenida en la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
(LOAFSP).
El artículo 14 de esta Ley recoge en su
totalidad los mandatos expresos en la Constitución arriba señalados, con el siguiente agregado:
“Los presupuestos
públicos de gastos contendrán los gastos corrientes y de capital, y utilizarán
las técnicas más adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las
políticas, planes de acción y la producción de bienes y servicios de los
órganos y entes del sector público……”
“El reglamento de
esta Ley establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los
clasificadores de gastos e ingresos que serán utilizados. “
C. Reglamento Nº 1
de la LOAFSP.
En el artículo 2º
de este Reglamento se da vigencia al Presupuesto por Proyectos
cuando señala:
“Artículo 2. Los
órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del Presupuesto
por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas como las categorías
presupuestarias de mayor nivel y por acciones específicas como categorías de
menor nivel. Esta técnica se aplicará a las restantes etapas o fases del
proceso presupuestario, de conformidad
con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto,
la cual podrá crear de oficio o autorizar a solicitud de los órganos o entes,
categorías equivalentes a las señaladas en este artículo.”
III. RAZONES DEL CAMBIO.
Las razones que se
aducen para el cambio son las
siguientes:
A. La actual
técnica de formulación presupuestaria se basa en la definición de programas que
se crean en función de la misión del organismo; sin embargo, la gestión de
gobierno se ha visto en la necesidad de emprender proyectos con
multiobjetivos, gerenciados por un
órgano o ente, que en ocasiones traspasan la misión del mismo.
B. Adicionalmente
se ha venido impulsando un proceso de contraloría social que se ve dificultado
en su seguimiento presupuestario, al agrupar bajo un amplio programa las
acciones que se emprenden y financian con el presupuesto público en pro de la
comunidad.
A nuestro juicio,
han debido privar otro tipo de razones
para el cambio, pues opinamos que los
propósitos antes mencionados, igual se han podido lograr con el Presupuesto por
Programas
IV.
VENTAJAS.
Como
principales ventajas del cambio se destacan:
A.
Mejorar la efectividad, eficiencia y transparencia de la gestión pública, en
función de los objetivos y estrategias del desarrollo de la Nación.
B.
Proporciona una mejor y mayor vinculación plan – presupuesto.
C. Simplifica
la estructura presupuestaria.
D. Permite visualizar y analizar las variables
requeridas para la toma de decisión en todas las etapas del proceso
presupuestario .
E. Facilita la gestión pública en función de
las políticas y objetivos estratégicos
F. Permite una mejor evaluación y control del
presupuesto.
G.
Concibe al Proyecto como el punto focal del proceso presupuestario a fin de
satisfacer las necesidades de la colectividad.
V.
REQUISITOS Y SUPUESTOS QUE IMPLICA SU
IMPLANTACIÓN
Íntimamente
relacionado con la propuesta de establecer una nueva metodología para
presupuestar dentro del sector
público, y con la finalidad de que sirvan como elementos a tener presente
para no cometer los mismos errores del Presupuesto por Programas, se incluyen a
continuación los requisitos y principales supuestos que deben ser considerados en el desarrollo y
uso del Presupuesto por Proyectos, sin
los cuales su éxito, se verá, .sin lugar
a dudas, mediatizado.
A.
CREACIÓN DE TEORÍA. La principal limitación a resolver es la de continuar creando y revisando la
teoría que de explicación a los diferentes usuarios del presupuesto
público: investigadores, estudiantes, centros de enseñanza de la disciplina,
entre otros, las características del
nuevo método, a objeto de que lo puedan emplear. En el sentido
enunciado, las universidades, los institutos universitarios y los centros
de enseñanza, tanto público como
privado, deben modificar los pensa de
estudios relacionados con la disciplina.
Esta limitación se está cubriendo, en parte, con la elaboración de los
aspectos conceptuales básicos, que tanto el Ministerio de Planificación y
Desarrollo como el Ministerio de Finanzas, a través de la Oficina Nacional de Presupuesto
desarrollaron y que han comenzado a
divulgar en los diversos órganos y entes
públicos para la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto del 2006, y que se está escribiendo la teoría para
las restantes etapas del proceso presupuestario.
B.
VINCULACIÓN PLAN – PRESUPUESTO.
Aun cuando integra otro sistema y no precisamente forma parte del sistema
financiero, el Sistema de Planificación debe ofrecer, a través de sus instrumentos, en particular del Plan Anual
Operativo, la información que oriente de
manera oportuna, la formulación de los proyectos de presupuesto de los órganos
y entes del sector público.
La
no elaboración del Plan Anual Operativo precediendo a la formulación del
proyecto de presupuesto, ha sido una de los obstáculos no resueltos, que ha
confrontado el Presupuesto por Programas. Los esfuerzos realizados para
obviar el problema han sido de variada naturaleza, pero a nivel del órgano
rector del sistema de planificación ha privado lo político sobre lo técnico y
la tan necesaria vinculación del presupuesto con el plan, no se ha podido
lograr. En los actuales momentos, y con
el apoyo de un marco jurídico que le da sustento, los órganos rectores de ambos
sistemas realizan serios esfuerzos por
lograr la tan necesaria
vinculación, y de hecho, se han realizado reuniones de coordinación
para solventar el problema, y en la nueva etapa, los proyectos como categorías presupuestarias
deben enmarcarse en los lineamientos generales del sistema de planificación
aprobados por la Asamblea Nacional y en las directrices estratégicas aprobadas en el Fuerte Tiuna. A
nuestro juicio, la vinculación plán–presupuesto no es difícil lograrla. Si desde
el punto de vista teórico las operaciones del Plan Anual Operativo constituyen
los bienes o servicios terminales de las instituciones y los proyectos como
categorías presupuestarias también expresan la producción terminal
institucional ¿Cuál es el problema? Lo único que se requiere es voluntad
política para que la información de las operaciones de los órganos o entes
públicos se ofrezca precediendo a la formulación presupuestaria. Para que las
operaciones del Plan Anual Operativo sirvan de base para la formulación de los
proyectos de presupuesto de los diferentes organismos públicos, el cronograma
para su elaboración debe comenzar dos o tres meses antes de
la elaboración de los proyectos,
de presupuesto, pues de no ser así, la información se hace extemporánea. Hay que tener presente, que
la formulación de los proyectos
de presupuesto debe comenzar a finales de enero o primera quincena de
febrero del año anterior al que se presupuesta.
C.
DISEÑO CORRECTO DE LA RED DE CATEGORÍAS PRESUPUESTARIAS.
Uno
de los mayores inconvenientes que ha tenido la aplicación del Presupuesto por
Programas, ha sido la deficiente
estructuración de las redes de producción
y de categorías presupuestarias de las instituciones. El Órgano Rector
del Sistema Presupuestario puso en
vigencia, hace más de treinta años, una teoría para dar solución al problema y
se avanzó mucho en tal sentido, pero aun persisten muchos organismos en donde
este inconveniente no se ha podido solventar.
Se
debe tener presente, que los niveles institucionales dentro del sector público
son cambiantes y cada cambio amerita un
estudio particular. (Compárese la estructura del la Administración Central de
1998 con la actual y se podrán observar
los grandes cambios que se ha efectuado) No diseñar en forma correcta las
estructuras presupuestarias institucionales va en detrimento de exigencias
constitucionales y legales, como lo
es la expresión clara de los proyectos
como categorías presupuestarias, la determinación de los indicadores de
desempeño e incluso el logro de la
transparencia y solvencia en el uso de los recursos públicos.
D. ASPECTOS LEGALES DE LOS ESTADOS Y DE LOS
MUNICIPIOS.
En
las leyes de presupuesto de las entidades federales y en la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, se exige
todavía la aplicación del
Presupuesto por Programas como técnica a usar en el proceso presupuestario de
estos niveles institucionales, por lo
que, se deberán instrumentar los cambios legales que hagan posible el uso
del Presupuesto por Proyectos por todo
el sector público.
E. IMPLANTACIÓN DE EFICIENTES SISTEMAS DE
INFORMACIÓN
Se hace necesario
replantear el gran esfuerzo que se viene realizando desde el año 1995, por el Ministerio de Finanzas, para impulsar,
en una primera fase, el Sistema Integrado de Gestión y Control de la Finanzas
Publicas (SIGECOF) y ahora en su segunda fase, del proceso de Modernización de
las Finanzas Públicas (PROMAFE).
Se parte del hecho,
contrastable, de que uno de los aspectos que ha influido mayormente en el fracaso del Presupuesto por Programas
es que no se ha dispuesto de un eficiente sistema de información que garantice
a los gerentes en los diferentes niveles de gobierno tener información real y
oportuna de las acciones físicas y financieras que se están produciendo, lo
cual no es una utopía pues en otros países esto se está logrando y en el caso concreto nuestro, ya algunos avances serios se han venido
efectuando con la integración de los sistemas de administración financiera Se debe entender que hasta tanto no se
resuelva el problema de suministro de información real y oportuna, cualquiera esfuerzo en la
mejora de la administración
presupuestaria pública y de los
objetivos que se proponen con la
producción de los bienes o servicios públicos, será un saludo más a la
bandera y seguiremos administrando por
crisis.
F. RESISTENCIA AL
CAMBIO.
La crítica que se
le hace al Presupuesto por Programas como técnica para presupuestar dentro del
Sector Público venezolano, no deviene
del método que emplea, pues este se
explica a cualquier tipo de usuario y es de fácil compresión; lo que sucede,
es que es más fácil programar usando
técnicas tradicionales e incrementalistas de presupuestación. Se conocen los problemas confrontados por el Presupuesto por Programas en el transcurso del tiempo, los cuales deben
ser discutidos y considerados para no
caer en los mismos errores. Con este propósito nos permitimos reseñar,
adicionales a los destacados en los numerales anteriores, los que a nuestro juicio son los más
relevantes.
1. Medición de la
producción pública y establecimiento de indicadores de desempeño.
La otra gran limitante ha sido la referida a
la medición de la producción pública y al establecimiento de indicadores de
desempeño presupuestario. Las metas y volúmenes de trabajo presentes en los documentos presupuestarios, son realmente preocupantes, por no decir otra cosa. No hay forma para
que, en los órganos y entes públicos,
se exprese una clara diferencia entre
la meta y el volumen de trabajo. La producción pública,
se debe entender, es realizada por
especialistas y es con ellos con
quienes se debe conversar para determinar
lo que debemos colocar en el
presupuesto como meta o volumen de trabajo y
por ende a lo que le vamos a
medir y dar seguimiento. La tarea
de identificación de los aspectos físicos de metas y volúmenes de trabajo de
las categorías presupuestarias debe ser realizada, en el orden nacional por la
Oficina Nacional de Presupuesto con los
especialistas que tienen que ver con la producción de los bienes o servicios
públicos. Con ellos se debe identificar lo que debe ser objeto de asignación de
recursos y por tanto del respectivo seguimiento. A nivel institucional la tarea
que se comenta debe realizarla la unidad de presupuesto del órgano o ente
respectivo...
2. Auxilio de otros
sistemas presupuestarios.
Entender que el Presupuesto por Proyectos como
técnica para presupuestar requiere, a los fines de lograr el
éxito deseado, del auxilio y apoyo de otros sistemas que no han venido
operando de manera eficiente, como son por ejemplo, los sistemas de programación y reprogramación
de la ejecución del presupuesto y del sistema de modificaciones
presupuestarias. Si se desea obtener transparencia en el uso de los recursos, estos
dos sistemas deben operar en forma
adecuada.
G.
CAPACITACIÓN Y ADIESTRAMIENTO
Para que la reforma presupuestaria que se
lleva a cabo de los frutos esperados, se
hace imprescindible la preparación de un plan de capacitación y adiestramiento que cubra, en una primera etapa, a los
órganos de la República y a sus entes descentralizados funcionalmente sin fines
empresariales, para luego llevar la
reforma a los niveles estadales y municipales,
así como a las empresas públicas.
Esta etapa debe estar bajo el comando de
la ONAPRE, en cuyo seno debe crearse
una unidad de capacitación e inducción – como existe en la mayoría de los
países - no sólo para atender a su
personal técnico, sino cubrir de igual forma, a los funcionarios que laboran en
las unidades de presupuesto del os diferentes órganos y entes del sector
público. La capacitación y adiestramiento debe ser permanente y sistematizada,
y no como lo ha sido hasta ahora
asistémica y casuística. En el orden de ideas señalado, el Órgano Rector del Sistema Presupuestario, debe preparar un
contenido programático analítico con los principales temas que deben
abordarse, sobre la administración presupuestaria
pública, que sirva como marco de
referencia para los que, en una u otra forman, tienen que ver con el ejercicio de la docencia en las
instancias tanto públicas como privadas. Como una forma de llegar a todos los
estratos que participan en el sector público, en materia presupuestaria, se
sugiere que dentro de la capacitación y adiestramiento a realizar, el Órgano Rector Presupuestario,
programe un gran seminario regional de presupuesto, con participación masiva de todos los niveles
de gobierno, que garanticen la comprensión y
éxito que se espera de la nueva técnica.
H. OTROS SUPUESTOS
BÁSICOS. Como otros supuestos básicos que exige la preparación del Presupuesto
por Proyectos, se señalan:
1. La difusión
oportuna de las políticas económicas y financieras por parte de los órganos
rectores a la ONAPRE y de esta a los organismos de la República y a sus entes
adscritos.
La política
presupuestaria para periodo determinado
debe ser anunciada con suficiente antelación, tal como está previsto en el Reglamento Nº 1 de la LOAFSP, es decir, antes del 30 de Junio de cada año y no como
es práctica común que faltando pocos
días para la fecha de la entrega del Proyecto de Ley a la Asamblea
Nacional, muchos organismos no conozcan las orientaciones de la política
presupuestaria ni su cuota. La no
entrega de la política presupuestaria en
la fecha legalmente establecida,
propicia pérdida de calidad en la información física y financiera del
documento presupuestario.
2. Remisión
oportuna de los anteproyectos de presupuesto por parte de los órganos de la
República y sus entes adscritos a la ONAPRE, para la consolidación del Proyecto
de Ley de Presupuesto
vCAUSACIÓN: ES EL MOMENTO EN QUE NACE EL DERECHO DE
PERCIBIR EN INGRESO EN RAZÓN DE LA VENTA DE BIENES Y SERVICIOS O DE
DISPOSICIONES LEGALES (TRIBUTOS) QUE ESTABLECEN ESE DERECHO.
vLIQUIDACIÓN: MOMENTO EN QUE SE DETERMINA LA CUANTÍA DE
ESE DERECHO, EL CUAL SE PERFECCIONA MEDIANTE UN ACTO ADMINISTRATIVO.
vRECAUDACIÓN: MOMENTO EN EL CUAL SE EXTINGUE ESE
DERECHO, MEDIANTE LA TRANSFERENCIA AL ACREEDOR DE PARTE DEL PATRIMONIO DEL
DEUDOR, A OBJETO DE ELIMINAR LA DEUDA.
GASTOS
vCOMPROMISO: ES EL ACTO ADMINISTRATIVO MEDIANTE EL CUAL
SE AFECTA PREVENTIVAMENTE UN CRÉDITO PRESUPUESTARIO, CON EL OBJETO DE
GARANTIZAR EL REGISTRO DE UN GASTO.
vGASTO CAUSADO : MOMENTO EN EL QUE SE HACE EXIGIBLE EL
PAGO CON TERCEROS, YA SEA POR LA RECEPCIÓN DE BIENES O SERVICIOS, O POR
DISPOSICIONES LEGALES O CONTRACTUALES.
vPAGO: MOMENTO EN EL CUAL SE EXTINGUE LA OBLIGACIÓN CON
TERCEROS. SE REGISTRAN A TRAVÉS DE ALGUNO DE LOS SIGUIENTES DOCUMENTOS: ORDENES
DE PAGO CANCELADAS, CHEQUES EMITIDOS, ETC.
MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
·LA DEFINICION
LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS CONSISTEN EN CAMBIOS QUE SE EFECTÚAN A LOS
CRÉDITOS ASIGNADOS A LOS PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS, PROYECTOS, OBRAS, PARTIDAS,
SUBPARTIDAS, GENÉRICAS, ESPECÍFICAS Y SUBESPECÍFICAS QUE EXPRESAMENTE SE SEÑALEN
EN LA LEY U ORDENANZA DE PRESUPUESTO Y SU RESPECTIVA DISTRIBUCIÓN GENERAL DE
CADA AÑO, PARA LOS DIFERENTES ORGANISMOS
·ORIGENES
SUBESTIMACIONES O
SOBREESTIMACIONES DE LOS CRÉDITOS ASIGNADOS ORIGINALMENTE EN LA LEY O DE LA ORDENANZA DE
PRESUPUESTO.
INCORPORACIÓN DE
NUEVOS PROGRAMAS.
REAJUSTE DE GASTOS ACORDADOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA O GOBERNADOR
O ALCALDE, CON MIRAS A UN USO MÁS RACIONAL
DE LOS MISMOS O MOTIVADO POR SITUACIONES DE TIPO COYUNTURAL NO PREVISTAS.
CAMBIO DE LAS METAS O VOLÚMENES DE TRABAJO EN LOS PROGRAMAS QUE
DESARROLLA EL ORGANISMO.
GASTOS NO PREVISTOS.
DISMINUCION DE LOS INGRESOS PREVISTOS
·TIPOS
CRÉDITOS
ADICIONALES:
SON INCREMENTOS
A LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS QUE SE ACUERDAN A LOS PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS,
PROYECTOS, OBRAS, PARTIDAS, SUBPARTIDAS, GENÉRICAS, ESPECÍFICAS Y
SUBESPECÍFICAS QUE EXPRESAMENTE SEÑALEN LA LEY DE PRESUPUESTO Y LA DISTRIBUCIÓN
GENERAL DE CADA AÑO.
RECTIFICACIONES
AL PRESUPUESTO DE GASTOS:
SON INCREMENTOS DE CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS QUE SE ACUERDAN A LOS PROGRAMAS,
SUBPROGRAMAS, OBRAS, PARTIDAS Y SUBPARTIDAS, GENÉRICAS, ESPECÍFICAS Y
SUBESPECÍFICAS DE LOS ORGANISMOS, PARA GASTOS NECESARIOS NO PREVISTOS O QUE
RESULTEN INSUFICIENTES
INSUBSISTENCIA O ANULACIONES DE CRÉDITOS:
ES UNA MODIFICACIÓN PRESUPUESTARIA MEDIANTE LA CUAL SE ANULAN, TOTAL O
PARCIALMENTE, LOS CRÉDITOS NO COMPROMETIDOS ACORDADOS A PROGRAMAS
SUBPROGRAMAS, PROYECTOS, OBRAS, PARTIDAS, SUBPARTIDAS, GENÉRICAS, ESPECÍFICAS
Y SUBESPECÍFICAS DE LA LEY DE PRESUPUESTO; CONSTITUYE UNA DE LAS
MODIFICACIONES QUE PROVOCA REBAJA A LOS CRÉDITOS DEL PRESUPUESTO DE GASTOS.
AJUSTES EN LOS CRÉDITOS POR REDUCCIÓN DE INGRESOS:
ES UNA MODIFICACIÓN PRESUPUESTARIA MEDIANTE LA CUAL SE ANULAN TOTAL O
PARCIALMENTE LOS CRÉDITOS NO COMPROMETIDOS ACORDADOS A PROGRAMAS,
SUBPROGRAMAS, PROYECTOS, OBRAS, PARTIDAS, SUBPARTIDAS, GENÉRICAS, ESPECÍFICAS
Y SUBESPECÍFICAS DE LA LEY U ORDENANZA DE PRESUPUESTO.
TRASPASOS DE CRÉDITOS:
CONSISTE EN UNA REASIGNACIÓN DE CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS ENTRE PARTIDAS Y SUB
PARTIDAS GENÉRICAS, ESPECÍFICAS Y SUBESPECIFICAS DE UN MISMO PROGRAMA O
DISTINTOS PROGRAMAS QUE NO AFECTAN EL TOTAL DE LOS GASTOS PREVISTOS EN EL
PRESUPUESTO.
LA FÍSICA, POR SERVIR DE BASE A LA FINANCIERA, DEBE
REALIZARSE PREVIAMENTE A ELLA. LOS ELEMENTOS SOBRE LOS CUALES RECAE LA
PROGRAMACIÓN DE LA EJECUCIÓN SON LOS SIGUIENTES:
A) PRODUCTOS: CONSISTE EN LA CUANTIFICACIÓN DE LOS
PRODUCTOS TERMINALES E INTERMEDIOS (LOS CUALES SE EXPRESAN A TRAVÉS DE METAS Y
VOLÚMENES DE TRABAJO, RESPECTIVAMENTE), A LOGRARSE EN CADA SUB-PERIODO
PRESUPUESTARIO POR UNIDAD EJECUTORA.
B) RECURSOS REALES: CONSISTE EN LA DEFINICIÓN PARA CADA
SUBPERIODO DEL EJERCICIO PRESUPUESTARIO DEL TIPO, CANTIDAD, CALIDAD Y FECHAS DE
UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS, MATERIALES Y SERVICIOS NECESARIOS PARA
REALIZAR LAS ACCIONES NECESARIAS PARA LA PRODUCCIÓN.
FINANCIERA: SIGNIFICA PREVER PARA CADA LAPSO, POR PARTE
DE LOS INGRESOS, EL MONTO A CAUSAR Y/O RECAUDAR DE CADA FUENTE Y, EL MONTO A
COMPROMETER, CAUSAR Y PAGAR DE LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS PARA EL CASO DE LOS
GASTOS.
VENTAJAS::
COMPATIBILIZA LOS
FLUJOS DE INGRESOS Y EGRESOS, CON EL FIN DE MANTENER UN EQUILIBRIO EN
TESORERÍA.
PREVÉ LAS MEDIDAS
NECESARIAS PARA CONTAR OPORTUNAMENTE CON LOS RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES.
EVITA PARALIZAR LOS
PROGRAMAS POR FALTA DE RECURSOS FINANCIEROS.
PERMITE ASIGNAR LAS
CUOTAS DE DESEMBOLSOS A LOS ORGANISMOS EJECUTORES CON BASE A SUS NECESIDADES
1.EJECUCIÓN
FÍSICA:
CONSISTE EN REALIZAR LAS ACCIONES Y EMPLEAR LOS RECURSOS
CON EL FIN DE LOGRAR LOS PRODUCTOS, EN LA CALIDAD Y CANTIDAD ADECUADA, EN EL
TIEMPO Y LUGAR PREVISTOS. AQUÍ ENCONTRAMOS DOS SUBSISTEMAS QUE ACTÚAN
COORDINADAMENTE: UNO PRODUCTIVO U OPERATIVO, EL CUAL SE ENCARGA DE LLEVAR ACABO
LOS PRODUCTOS Y SERVICIOS QUE CONSTITUYEN LARAZÓN DE SER DEL ORGANISMO, TALES
COMO: ENSEÑANZA, ATENCIÓN MÉDICA, ETC. Y EL OTRO ADMINISTRATIVO A QUIEN
CORRESPONDE ACTIVIDADES COMO CONTABILIDAD, COMPUTACIÓN, RECURSOS HUMANOS, ETC.
EJECUCIÓN
FÍSICA
R E Q U I E R E D E L A P A R T I C I P A C I Ó
N D E:
SISTEMA
ADMINISTRATIVO: SISTEMA
OPERATIVO:
CONTABILIDAD, COMPRAS, PERSONAL, PRODUCTOS Y SERVICIOS
ESENCIALES
C O N E L F I N
D E S A T I S F A C E R N E C E S I D A D E S
2.EJECUCIÓN
FINANCIERA:
·SE REFIERE A LA OBTENCIÓN DE LOS INGRESOS
ESTIMADOS, ASÍ COMO EL USO DELOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS AUTORIZADOS.
·SE EFECTÚA POR ETAPAS, TANTO PARA EL CASO DE
LOS INGRESOS COMO EL DE LOS GASTOS.
