lunes, 25 de junio de 2012

EL PRESUPUESTO POR PROYECTOS. LA EXPERIENCIA VENEZOLANA

ARTICULO ESCRITO POR EL MAESTRO DE MAESTRO EN EL CAMPO PRESUPUESTARIO: VICTOR ARRIECHI: CON MIS PALABRAS DE RESPETO Y ADMIRACION

PARTE 2



VI. DESARROLLO DE LA TEORÍA   

A. Consideraciones previas

En los acápites que siguen  se muestran los aspectos conceptuales  y metodológicos que el Ejecutivo viene impulsando  con la finalidad de que el Presupuesto por Proyecto  sea entendido y aplicado por todos los niveles institucionales que integran al Sector Público.

Conviene destacar que  la práctica en el desarrollo algunos cursos y seminarios taller sobre la nueva técnica  por quien suscribe esta monografía, ha determinado  la necesidad de agregar algunos tópicos de interés para el desarrollo exitoso del nuevo método como son: el establecimiento de las condiciones de posibilidad y relevancia de lo presupuestario,  a los fines de acotar el término de “Proyecto Presupuestario” que es muy amplio;  dar cabida a los conceptos de centros de gestión productiva especializado y diversificado para resolver los problemas de economías de escala que se presentan, fundamentalmente,  con los organismos pequeños que en la mayoría de los casos producen bienes o servicios  con   recursos reales y financieros comunes en centros diversificados de producción;  las tecnologías de producción empleadas tanto en la institución como en los centros de gestión productiva que la conforman, pues existen varias formas de organizarse, en un órgano o ente público para lograr los proyectos presupuestarios; (Observe    como se organizan la Universidad Central de Venezuela y la Universidad Simón Bolívar para formar a sus egresados) finalmente, el agregado de la teoría referente a las tareas de las acciones específicas que producen algún servicio o de las acciones específicas de los proyectos que se expresan en desarrollo de infraestructura física, por la importancia que esta producción intermedia tiene en la formulación de los anteproyectos  y proyectos de presupuesto para un ejercicio determinado. La determinación de las  tareas o trabajos es tan importante como especificar los objetivos o productos terminales de cualquier órgano o ente público.





B. Condiciones de posibilidad y relevancia de lo presupuestario

1.  Posibilidad

En el ámbito presupuestario, los productos deben ser perfectamente definibles y diferenciables de otros productos pertenecientes a otras relaciones de insumo-producto. Si esta condición no se cumple, es imposible agotar el universo del campo de lo presupuestario sin duplicaciones y asignar recursos por productos.


2.   Relevancia

El producto presupuestario requiere un centro de gestión productiva de suficiente relevancia dentro de la red de producción de un órgano o ente del  sector público, al cual no resulte oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este concepto se presentan con las acciones operacionales y las tareas y trabajos como productos componentes de las acciones específicas u obras que se analizan más adelante.  En efecto, en la construcción de una carretera, sería irrelevante y poco práctico aplicar todo el proceso presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras. (Estudios topográficos, estudios de suelos, movimiento de tierras, pavimentado, servicia de aguas negras, entre otros).

C. Centros de gestión productiva especializado y diversificado

El producto presupuestario requiere un centro de gestión productiva de suficiente relevancia dentro de la red de producción de un órgano o ente del  sector público, al cual no resulte oneroso asignarle formalmente recursos. Ejemplos que expresan este concepto se presentan con las acciones operacionales y las tareas y trabajos como productos componentes de las acciones específicas de los Proyectos presupuestarios  y de las Acciones Centralizadas que se analizan más adelante.  En efecto, en la construcción de una carretera, sería irrelevante y poco práctico aplicar todo el proceso presupuestario a nivel de los trabajos que integran las obras como acciones específicas que son. (Estudios topográficos, estudios de suelos, movimiento de tierras, pavimentado, servicia de aguas negras, entre otros).

Un centro de gestión productiva es un centro de   asignación formal de recursos en función de una producción previsible y a su nivel, en consecuencia,  se realiza  un proceso productivo.  Un centro de gestión productiva diversificado es aquel que, por razones de economías de escala de producción, tiene bajo una misma organización formalmente individida o de mínimo nivel, varios procesos productivos diferenciados y, por tanto, produce diversos tipos de bienes o servicios.

Ejemplo de este tipo de centros se halla en los  municipios pequeños. Estos  realizan la misma producción que un municipio grande,  pero mientras en estos últimos existen centros de gestión productiva especializados para cada uno de los productos, bienes o servicios que realizan, en los pequeños, por el contrario, varios de estos productos se logran en un centro de gestión  productivo diversificado.  En la medida en que el municipio crece y dispone de mayores recursos, se van especializando los centros.  En otras palabras, la teoría permite adecuarse a la tecnología   de producción de cada institución, impidiendo la burocratización.

Un centro de gestión productiva diversificado se caracteriza porque los insumos presupuestarios que utiliza son comunes para la producción de diversos tipos de productos, debido al tipo de tecnología de producción del centro.  En ningún caso, la asignación de insumos presupuestarios  debe ocultar el tipo de tecnología de producción del centro de gestión productiva en aras de otorgar una mayor flexibilidad en la utilización de los insumos.  Por tanto, cada centro de gestión productiva debe presupuestarse en forma individual.

En el centro de gestión productiva especializado, por el contrario, sólo se lleva a cabo un proceso productivo homogéneo, en razón de que así lo permiten las economías de escala y por ende se logra un sólo producto terminal o intermedio.

Un centro de gestión productiva debe reunir, en forma simultánea, por  lo menos  los siguientes requisitos.

Ser relevante en la red de condicionamiento, en el sentido de precisar la tecnología de producción aplicada o seleccionada y justificar el costo de aplicación de todo el proceso presupuestario a ese nivel.

No sobrepasar el límite en la desagregación formal en la asignación de recursos que torne costoso, rígido o ineficiente, el proceso integral de producción.

Dar lugar a productos terminales o intermedios.

Contar con una unidad administrativa responsable por la gestión productiva, así como de la combinación de los insumos en función de los  productos a su nivel...

D.  Tecnologías de producción

1. Aspectos generales

Para una correcta delimitación de los tipos de redes de acciones presupuestarias es necesario considerar las distintas tecnologías de producción que surgen de las relaciones de insumo-producto y de las relaciones de condicionamiento que se producen en una institución.

Cada centro de gestión productiva aplica una tecnología, que está dada por la combinación en cantidad, calidad y naturaleza de los insumos necesarios para lograr la producción.  Esta tecnología se denominará tecnología del centro de gestión productiva. Dada la cantidad y calidad de la producción exigida al centro de gestión productiva por la red de condicionamiento de las acciones presupuestarias, este tiene diversas opciones tecnológicas para combinar los insumos en función de la producción que persigue.

A la vez, las relaciones de condicionamiento entre diversas acciones presupuestarias conforman la tecnología institucional de producción.  En efecto, dada la cantidad y calidad de los productos terminales, la institución puede tener, varias opciones tecnológicas, que impliquen una selección diferente de acciones presupuestarias y de la forma en que ellas  pueden condicionarse entre sí.  La red de acciones presupuestarias no está, en consecuencia, determinada, sino que es objeto de una decisión entre varias opciones.  Por otra parte, toda tecnología de producción institucional está condicionada por las políticas a las cuales sirven las acciones presupuestarias terminales. Alteraciones en los objetivos de las políticas, afectan la cantidad y calidad de los productos terminales y, en consecuencia de ello, puede ser necesaria una modificación de la tecnología institucional de producción.

Las opciones tecnológicas que tiene una institución pueden constituir variantes de una misma tecnología o implicar tipos de tecnologías diferentes.

Veamos primero este último concepto, a través del análisis de las tecnologías, tanto en la administración central como en las empresas públicas.

2. Tipos de tecnologías institucionales de producción

A título de ejemplo, se analizan a continuación algunas de las más comunes tecnologías institucionales de producción en sus formas puras:

a.         Por acciones presupuestarias terminales

Esta tecnología se caracteriza porque todos los nudos de la red de condicionamiento son, al mismo tiempo, acciones presupuestarias. Es decir, cada nudo de la red de condicionamiento tiene insumos formalmente asignados y se produce una distinción clara entre acciones presupuestarias terminales e intermedias.  En esta tecnología, las relaciones entre las producciones de las acciones presupuestarias son exclusivamente de condicionamiento y ningún producto de una acción presupuestaria es, a la vez, insumo de otra acción presupuestaria.  






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